미국을 중심으로 빅테크 기업 규제론이 본격화되고 있다. 이재명과 윤석열 등 대선 유력 후보 역시 집권 이후 빅테크에 일정한 규제가 필요하다고 보고 있어 차기 정부가 출범하면 빅테크를 향한 본격적인 규제 방법론 고민은 이어질 전망이다. 문제는 ‘어떻게’다. 전문가들은 미국식 사전규제 논의를 우리나라에 그대로 접목해서는 안된다고 조언한다. 이에 IT조선은 산업조직론, 시장분석, 경쟁정책 등을 연구하는 윤경수 가천대학교 경제학과 교수를 만나 차기정부의 올바른 규제 방법론을 들어봤다.
윤경수 교수는 차기 정부의 빅테크 규제와 관련해 이 같이 제언했다. 시장에서 독점 행위를 하고 있는 빅테크 기업이 새로운 사업으로 확장하는 과정에서 소비자 후생을 줄이고, 입점 업체 간 건강한 경쟁을 왜곡시키는 행위(자기사업우대)를 할 경우를 파악해 규제해야 한다고 강조했다.
다만 '시장획정(특정 상품과 밀접한 경쟁관계가 있는 상품들의 범위를 결정하는 것)'의 중요성은 낮출 필요가 있다고 봤다. 그는 "명백히 시장 지배적 지위 남용 행위가 시장획정 때문에 규제에 발목이 잡히는 것은 문제가 있다"고 말했다. 빠르게 변화하는 온라인 플랫폼 시장에서는 엄격한 획정보다는 시장의 역동적이고 동태적 변화를 포착하는 것이 더 중요하다는 설명이다.
ㅡ 빅테크 규제 당위에 대부분 공감하는 분위기다. 국내·외를 막론하고 빅테크가 너무나 쉽게 새로운 사업에 진출하고 시장을 장악하는 것을 문제라고 지적한다.
"우선 빅테크 개념부터 정리해야 할 듯 하다. 기술을 기반으로 한 거대 기업이라는 의미에서의 빅테크는 여러 분야에 있을 수 있다. 지금은 거대 온라인 플랫폼으로 한정해 이야기 했으면 한다.
빅테크 규제 이슈는 온라인 플랫폼 빅테크 기업이 손쉽게 새로운 사업에 진출하는 상황이 중요한 문제로 부각된다. 원래 플랫폼은 생태계를 조성하고 그 위에서 다양한 사업자가 경쟁해 혁신의 기회를 모색할 수 있도록 한다. 궁극적으로 소비자를 이롭게 하는 것으로 매우 긍정적인 역할을 한다.
그런데 플랫폼이 직접 사업에 진출해 다른 사업자와 경쟁한다면 정상적인 경쟁이 아니라 시장이 왜곡될 수 있다. 플랫폼의 긍정적 역할을 저해할 수 있다는 말이다. 새로운 사업에 진출해 시장을 장악하는 것을 막는 규제의 필요성이 제기되는 이유다.
지금까지 글로벌 거대 플랫폼은 비교적 인접한 영역으로 시장을 확장해 갔다. 검색기업으로 출발한 구글은 영상 플랫폼(유튜브) 사업으로 영역을 확장했다. 페이스북 모회사 메타도 인스타그램을 인수해 사업을 확장했다. 이런 경우, 플랫폼과 새로운 사업 영역의 결합은 시너지 효과를 낼 수도 있다. 반대로 시장을 왜곡시키는 효과를 낸다. 지금까지 규제가 쉽지 않았던 이유다.
그런데 우리나라에서는 조금 다른 방식의 플랫폼 사업 확장이 문제로 불거졌다. 네이버가 과거 부동산 플랫폼에 진출했던 것, 카카오가 카카오모빌리티를 통해 택시 호출 사업에 진출했던 것 등이 그렇다. 여기에서 플랫폼이 확장해 진출한 사업이 소상공인의 이해관계와 충돌하는 문제가 있었다.
글로벌 거대 플랫폼이던 국내 플랫폼이던, 중요한 건 플랫폼이 새로운 사업에 진출했을 때 시장에 미치는 영향이다. 새로운 사업에 진출하는 것 자체가 문제가 아니라, 진출한 사업이 무엇이고 그 시장에 어떤 영향을 미치는지를 봐야 한다."
ㅡ우리나라는 빅테크 독점력이 미국만큼은 아니다라는 의미인가
"맞다. 우리나라는 미국만큼 빅테크 독과점이 심각한 상황은 아니라고 본다. 예컨대 네이버가 쇼핑사업에 새롭게 진출해도 쿠팡 등 다른 경쟁사 간 경쟁이 치열하게 이뤄진다. 아직 완전히 시장을 독점하는 상황이 아니다. 반면 미국에서는 아마존이 거의 독점하고 있는 이커머스 사업자라고 봐도 무방할 듯 하다.
물론 네이버는 쇼핑사업에서 점점 더 성장할 가능성이 있다. 다만 네이버의 쇼핑 사업 진출이 시장 내에서 소비자 후생을 저해할 정도인지는 종합적으로 고려해야 할 필요가 있다. 검색시장에서의 지배력이 쇼핑시장 지배력으로 정말 의미있게 전이되는지를 시장 변화와 함께 따져봐야 한다.
과거에는 쇼핑을 하려는 소비자가 네이버 검색창을 통한 상품 검색을 많이 활용했다. 검색이 소비로 의미있게 연결될 가능성이 높았다. 그러나 지금은 다르다. 소비자가 구매할 상품을 고르는 과정은 다변화됐다. 쿠팡에서 바로 찾기도 하고, 여러 쇼핑 앱에서 동시에 검색을 하는 경우도 흔하다. 인스타그램도 쇼핑 경로가 됐다. 인스타그램에서 본 호텔 서비스를 보고 제공된 링크를 통해 구매하는 경우가 많다."
ㅡ네이버 카카오 같은 한국 빅테크의 새로운 사업 진출 자체가 문제라기 보기보다는, 진출한 플랫폼이 어떤 역할을 했는지를 중심으로 평가해야 한다는 뜻으로 이해된다.
"반복하지만 빅테크의 긍정적 역할은 입점 사업자 간 경쟁을 증진시켜 소비자 후생을 증가시킨다는 데 있다.
배달의민족이 좋은 예가 될 듯 하다. 배민이 등장하고 동네 단위로 이뤄졌던 자영업자 간 경쟁은 지리적 범위가 넓어졌다. 이전에는 너무 멀어서 사먹기가 어려웠던 맛집도 쉽게 주문이 가능해졌다. 소비자는 자신이 선호하는 음식을 소비할 수 있게 됐다. 물론 모든 음식점에 유리하진 않다. 이런 경쟁은 손해로 이어질 수 있다. 그러나 경쟁력이 높은 식당은 멀리서도 주문을 받고 판매할 수 있다. 이것이 기본적인 플랫폼으로서의 긍정적 역할이다.
문제는 빅테크가 개별시장의 건전한 경쟁을 왜곡시킬 때 발생한다. ‘자기사업우대(빅테크가 여러 상품·콘텐츠 검색 결과물과 노출 결과를 좌지우지할 수 있는 능력을 이용해, 자신의 서브 브랜드 사업을 은근히 눈에 띄도록 편향 배치하는 경우)'가 문제가 되는 이유다.
자기사업우대는 입점 사업자가 같은 조건에서 경쟁을 하지 못하도록 만든다. 중개인이자 심판인 빅테크가 자사의 이익에 유리한 생산자나 자기사업에 혜택을 주면서 ‘경쟁을 왜곡'하는 것이다.
그렇기 때문에 네이버와 카카오가 모든 사업에 진출하는 것 전체를 문제로 삼긴 어렵다. 이들이 ‘경쟁을 왜곡시키는 방식'으로 새로운 사업에 진출하면서 활동한 경우에만 문제를 지적하고 규제할 수 있다고 본다."
ㅡ빅테크가 개별 시장의 경쟁을 왜곡시킨 경우에만 규제해야 한다?
"그렇다. 개별 시장 상황을 종합 판단해야 한다. 빅테크가 소비자와 관계에서 소비자 후생을 침해했는지 중심적으로 들여다봐야 한다.
빅테크가 새로운 사업에 진출함으로써 신규 사업자의 시장 진입을 어렵게 했는지를 따져야 한다. 또 잠재적 경쟁자의 신규 진입을 불가능하게 하고 시장 경쟁을 제한했는지를 봐야 한다. 잠재적 경쟁자의 시장 진입을 불가능하게 하고 시장경쟁을 제한했다면 문제가 된다. 빅테크의 진출로 인한 시장 상황을 다양하게 봐야 한다."
ㅡ공정위와 네이버는 소송으로 자기사업우대 문제를 다투고 있다. 네이버가 개별시장 경쟁을 왜곡했다는 것이다. 하지만 네이버쇼핑은 소비자 입장에서 매우 편리하다. 개인 의견이지만 소비자 후생을 저해했다고 보기엔 무리가 있어 보인다. 네이버로 인해 시장경쟁이 진짜 제한됐다고 볼 수 있나?
"빅테크 진출로 인한 경쟁 제한성 문제는 경쟁 사업자가 그 시장에서 영향력이 현저히 줄어들거나, 아예 그 시장에 뛰어들지 못하게 되는 상황이 만들어지는 걸 의미한다. 혹은 더 효율적인 사업자가 시장에서 쫓겨나거나 하는 등의 결과가 나타나는 것이다.
네이버쇼핑은 그럴 가능성은 있었지만 그렇진 않았다. 쿠팡 등이 경쟁자로 활동하고 있고 이 외에도 다양한 이커머스 사업자가 경쟁하고 있다. 네이버쇼핑건을 섣불리 판단하기 어려운 이유다.
네이버쇼핑보다는 네이버 부동산 사업 진출이 좀 더 적합하지 않을까 싶다. 네이버 부동산이 단기적으로는 부동산 정보 시장을 효율적으로 만들어서 좋은 서비스를 제공했던 건 맞다. 하지만 장기적으로 보면 신규 플랫폼이 시장에 진입하지 못하게 만들 우려도 있다. 그렇기 때문에 공정위가 개입해 규제했던 것이다. 지금은 다방, 직방 등 다양한 부동산 정보 기업이 진입해 경쟁이 활성화됐다.
네이버나 카카오의 새로운 시장 진출로 인한 시장경쟁제한 우려가 있었던 영역은 있다. 하지만 실제로 시장 경쟁을 심각하게 왜곡시킨 사례는 많지 않다. 여전히 이들이 새롭게 진출한 사업에서 기업 간 경쟁은 작동하고 있다. 공정위의 시장 감시 기능이 어느정도 역할을 했던 것으로 보인다."
ㅡ독과점 사업자인 빅테크의 자기사업우대는 어떻게 규제해야 할까? 공정위는 심사지침 내 ‘검색중립성(공정성)’ 같은 개념의 도입을 검토하기도 했다.
"빅테크 플랫폼에 콘텐츠나 상품을 차별하지 말라며 ‘검색중립성' 의무를 부여할 순 없다. 검색이든 중개사업이든 본질적으로 중립을 유지하기 어렵기 대문이다. 플랫폼이 판단하기에 가장 적절하다고 판단한 것을 위로 올리는 모델이라는 점에서다. 게다가 플랫폼은 광고를 통해 이윤을 창출한다. 더 높은 수익을 올리기 위해 검색 결과를 조정하는 것을 원천적으로 금지할 순 없다.
기계적인 중립성 의무를 부여한다면 검색사업자는 모든 콘텐츠 노출을 ‘랜덤'하게 하라는 말이다. 모든 사업자에 동일한 광고비를 받으라는 말이 될 수도 있다. 이러면 오히려 소비자가 원하는 검색 결과를 얻을 수 없게 된다.
애초에 중립성이 성립되지 않는 셈이다. 구글 같은 검색엔진은 검색을 효율적으로 보여주기 위해 상당한 투자를 한다. 지나친 규제는 더 나은 서비스를 보여주기 위한 유인을 줄이는 역효과를 낳을 수 있다.
자사우대로 인해 명백하게 한쪽으로 기울어지는 편향적인 결과가 명백하면 이를 규제하는 방향으로 접근해야 한다. 다만 검색 효율성은 고려해야 한다. 소비자 후생을 중심으로 접근해야 한다.
자사우대를 규제하려는 이유는 소비자가 원하는 콘텐츠나 상품을 찾기 어려워지는 ‘소비자 이익 저해' 문제가 발생하기 때문이다. 요컨대 빅테크의 검색효율성을 부정하긴 어렵지만, 그럼에도 불구하고 자기사업을 우대해서 명백하게 한쪽으로 기울어진 (자기사업만 지나치게 우대하는 콘텐츠 결과물을 노골적으로 보여주는식의) 검색 결과가 나타나거나, 이러한 우려가 있을 경우 규제해야 한다. 기울어진 검색 결과는 소비자가 원치 않는 문제다."
ㅡ경쟁법 집행에 있어 소비자후생을 계속 강조했다. 더이상은 소비자후생을 중심으로 경쟁법을 집행하는 것은 한계가 있다고 주장하는 리나칸 미국 FTC위원장과 뉴브랜다이스 운동과 생각이 달라 보인다.
"그렇다. 다만 리나칸과 뉴브랜다이스운동이 왜 이러한 주장을 하게 됐는지는 알아둘 필요가 있다. 우리나라와 상황이 다르다. 미국과 유럽에선 빅테크 중심의 독과점 질서가 공고화되고 있다. 뉴브랜다이스운동 전제는 이 질서가 너무나 공고해 기존의 경쟁법(공정거래법) 집행으로는 이 상황을 개선하기 어렵다는 문제의식이 깔려있다. 기존의 경쟁법이 이 질서를 만드는데 일조했다는 생각도 기저에 깔려 있다.
통상적으로 경쟁법에서는 사업자의 행위를 개별적이고 구체적으로 판단한다. 그런데 이미 독점화가 진행된 현 시점에서 기존의 법집행을 통해 경쟁이 발생할 수 있는 상황으로 되돌릴 수 없다는 일종의 비관론이 있는 것 같다. 게다가 전문적인 지식을 가진 사람들이 만들어 놓은 이러한 상황을 이해하기도 어렵고 동의하기도 어렵다는 불신도 있는 듯 하다. 따라서 빅테크에 대해서는 대중에 의한 민주적(?) 통제가 필요하고, 개별적인 판단이 아니라 사전적으로 행동을 규율하는 ‘법'을 만들어놔야 한다고 주장하는 것이다.
사전적이고 일률적인 규제 가이드라인을 만들어 놓을 수밖에 없다는 주장은 이해가 간다. 지금 미국 내에서 이런 주장이 대중의 지지와 설득력을 얻는 것은 소수 빅테크의 장악력이 상당히 커졌기 때문이다. 그렇기 때문에 이런 상황을 깨려면 강력한 조치가 필요하다고 보는 것이다.
다만 우리가 주목해야할 것은 빅테크로 인해 시장이 어느정도 독점화됐다고 전제한다면, 그것이 경쟁법의 자체의 방법론이 틀려서였는지, 아니면 경쟁법은 맞지만 구체적 집행을 잘못했기 때문인지를 따져봐야 한다. 만약 후자라면 잘못했던 집행을 바로잡는 과정이 필요하다고 본다"
ㅡ경쟁법 자체의 문제인가 집행의 문제인가?
"개인적으로 후자에 가깝다. 특히 빅테크의 인수합병을 너무나 쉽게 법적으로 허용해 준 측면이 있다. 기존의 기업결합심사에선 문제시되지 않았던 독특한 특성이 온라인 플랫폼 업계엔 있다. 판단이 쉽지 않다. 예컨대 각각 검색엔진 사업, 정보제공사업을 하는 두 기업이 있다고 가정해보자. 이 두 기업이 결합하면 서로 다른 시장인 것 같지만 결합시 시장 독과점 영향력은 훨씬 더 커질 수 있다."
ㅡ구글의 유튜브 인수처럼 말인가?
"그렇다. 페이스북과 인스타그램도 마찬가지다. 기존의 관점에서는 두 기업 병합시 시장점유율이 크게 늘어나지 않는다. 시장에 미치는 영향도 크지 않다는 의미다. 이는 시장을 동태적으로 보지 못해서 발생한 문제다.
기존 심사지침에서 생각하지 못했던 문제가 온라인 플랫폼 영역에선 나타나고 있는데 기업결합을 심사할 때 이를 잘 잡아내지 못했다. 그런 것들이 큰 문제였다. 플랫폼이 영업하는 여러시장의 문제를 복합적으로 살피지 못했다. 행위 중심으로 바라보지 못했다.
그러면서도 시장획정에만 집착을 하다보니 기존의 틀로는 해석이 되지 않는 결과가 나타났다. 온라인 플랫폼 시장과 경쟁에 맞는 새로운 합병, 결합 심사의 틀을 잘 개발하지 못한 것이다."
ㅡ기업의 인수합병을 심사할 때 시장획정 중요성을 낮춰야 한다고 보는가? 기업이 시장지배적지위 남용 행위를 제재할 때도 '시장획정'이 매우 중요하다고 알고 있다.
(공정위가 의결을 하고 시정조치를 내리면 여기에서 늘 피심인(기업) 측에서 획정을 잘못했다고 소송을 가져가면 시장획정 때문에 공정위가 패소하는 경우가 있다. 공정위는 2008년에도 네이버와의 소송에서 ‘시장 획정'을 잘못했다는 이유로 패소한 경험이 있다.)
"경쟁법 사건에서 시장획정이 반드시 선행되어야 하는지는 경제학자 사이에서 의견이 갈린다. 오래된 이야기다. 시장지배적지위를 남용했는지 판단하기 위해서도, 그 기업이 시장지배적사업자인지를 판단해야 한다. 그러려면 먼저 시장을 필수적으로 획정해야 한다는 흐름이었다. 저는 좀더 강하게 이야기를 해보겠다.
시장지배적지위남용행위는 시장을 왜곡시킨다. 이때 지배적 지위는 시장을 왜곡시키는 능력이 있는 사업자만이 가능하다. 결국 동어반복이라고 본다. 적어도 경제학적으로는 그렇다.
물론 시장 획정과 이에 기초한 시장점유율을 중심으로 보지 않는다면 공정위의 자의성이 너무나 커지고 그러다보면 시장에서 예측가능성이 떨어진다는 반론도 있다. 그러나 명백히 시장지배적지위남용행위가 시장획정 때문에 규제에 발목이 잡히는 것은 문제가 있다. 플랫폼 시장에서는 시장의 역동적이고 동태적인 변화를 잡아내는 것이 더 중요하다."
이은주 기자 leeeunju@chosunbiz.com